25年前，当苏格兰和威尔士建立新的国家政府机构时，它们反映了一种普遍的观点，即威尔士和苏格兰应该对自己的经济、福利提供和关键公共服务方面拥有更多的控制权。然而，当时几乎没有人认为权力下放可能适用于英格兰——尽管它是英国最大、最富有、人口最多的地区。
今天，情况看起来大不相同。在下届大选临近之际，英国权力下放的概念已经从只对宪法专家感兴趣，变成了英国政界人士的当务之急——他们中的许多人已经对中央政府解决该国最根深蒂固问题的能力失去了信心。
一项具有历史意义的42亿英镑权力下放协议将于2024年5月将七个地方议会合并到一位当选的东北市长的领导下，这是解决一些严重的地理不平等问题的最新尝试，这种不平等使英格兰大片地区的面貌受损，剥夺了他们的选举权。
与此同时，英国许多地方政府正面临巨大的财政压力，伯明翰和诺丁汉等大型地方政府宣布面临破产风险，而其他地方政府则在财政悬崖边缘摇摇欲坠。在英格兰的许多地方，越来越不清楚当地居民应该为公共服务的提供负责——部分原因是外包给私营部门的数量已成为惯例。
本文是Conversation Insights的一部分。insight团队从跨学科研究中生成长篇新闻。该团队正在与来自不同背景的学者合作，这些学者参与了旨在解决社会和科学挑战的项目。
“收回控制权”是2016年9月英国脱欧公投前“投票脱欧”运动的口号。在决定选举结果中发挥关键算术作用的国家——英格兰——是唯一一个没有引入权力下放的国家，许多非大都市居民感到他们的观点和利益在民主政府的堡垒中无足轻重，这可能并非巧合。
自那以后，多年的政治动荡、新冠疫情加剧的经济冲击，以及政府未能兑现承诺“升级”，这些因素加在一起，侵蚀了许多公民的忠诚和善意。这对于在很大程度上取决于英国人同意的联合国家模式的未来意味着什么，可能成为我们这个时代的关键政治(和宪法)问题之一。
事实上，自20世纪60年代以来，在白厅和英格兰复杂的地方议会网络之间建立一个新的政府层的想法已经引起了历届政府的关注。但是关于这个“中间”层的形式、范围和功能的问题逐渐变成了一个政党政治足球，不同颜色的政府倾向于推翻前任政府的安排。而“权力下放”一词所暗示的更广泛的民主抱负在这些改革中基本上没有出现。
在苏格兰和威尔士，权力下放很久以前就以民主进步和民族自决的名义出现，而在英格兰，权力下放在很大程度上被视为中央政府对地区政策制定方法的延伸——即使是选举产生的“地铁市长”也几乎没有改变这种观点。但是现在，来自两个主要政党的政客们开始相信一种新的、次国家的模式，这种模式可以作为英格兰自己版本的权力下放。
2022年，包括北约克郡、东米德兰兹郡和东北部在内的一系列涉及不同议会自愿合并的交易被宣布，而在财政大臣杰里米·亨特(Jeremy Hunt)的2023年秋季声明中，兰开夏郡、大林肯郡和东约克郡再次宣布。由前首相戈登?布朗(Gordon Brown)担任主席的工党“英国未来委员会”(Labour’s Commission on UK’s Future)发布的一份报告表明，该党应延长现任政府的英国权力下放计划。
这一理念是鲍里斯?约翰逊(Boris Johnson)在担任首相期间雄心勃勃的计划的核心，该计划旨在解决英国存在的生产力和社会结果方面的严重差距，他给这个问题起了一个宏大但难以捉摸的名字:“提升水平”(levelling up)。该计划于2022年2月在一份冗长的白皮书中提出，随着约翰逊离开政治舞台，该计划在很大程度上似乎已经被搁置了。但它仍然是英国权力下放过程中一个重要的中转站。两个主要政党都签署了这一原则，并表示如果他们赢得下一届大选，他们将建立更多的权力下放机构。
支持者有时会指出，在更接近受影响人群的层面上做出政策决定，会对地方经济产生积极影响，这方面的研究范围广泛(尽管存在激烈争议)。这一观点的一个有影响力的理论支持强调了经济学家所说的关于一个地方的“隐性知识”，这对于理解可能在那里产生最大利益的特定政策和举措通常至关重要。
我们可以更有信心地说，这在很大程度上取决于所创建机构的质量，以及它们有多少资金。
另一些人则认为，在对英国政治阶层的信任急剧下降、国会议员不如地方议员受欢迎、人们普遍对中央政府对伦敦和东南部的明显偏见感到失望的背景下，一个更加分散的政治权威体系更有可能赢得全英格兰人民的忠诚，并确保更多的参与。
然而，英国现有“地铁市长”的记录在多大程度上支持这一观点?
当大曼彻斯特市长安迪·伯纳姆(Andy Burnham)在曼彻斯特市政厅外的街道上即兴举行新闻发布会，抗议英国政府计划于2020年10月在英格兰西北部实施的地方封锁时，他的立场得到了当地相当大的支持，以至于他一度获得了“北方之王”的绰号。自2017年5月当选市长以来，伯纳姆在无家可归等问题上领导了一系列备受瞩目的举措，并监督了卫生和当地社会护理服务的整合。
同样，后座议员也不可能像西米德兰兹郡的保守党市长安迪·斯特里特(Andy Street)那样，从首相那里争取到让步。在他公开反对理希·苏纳克(Rishi Sunak)在2023年9月取消HS2铁路项目的决定后，他就做到了。
虽然按照国际标准，英国的地铁市长所承担的责任相当有限，但他们有时能够运用政治学家所说的“软实力”，这种实力来自于作为一个地方公认的领导者和代言人。与国会议员相比，他们也更倾向于独立于自己的政党机器，在合适的时候，他们会不顾一切地与总部位于伦敦的政党领导层持不同意见。
但对一个严重依赖软实力而非正式职责分配的体系过于乐观是不明智的。缺乏一个选举产生的立法机构，负责审查这些领导人的工作并使其合法化——这些领导人通常是由地方议会领导人负责，而且往往不是很有效——这进一步极大地限制了他们作为民主合法的变革者的能力。
这与伦敦建立的模式大不相同。1999年，托尼?布莱尔(Tony Blair)的第一届政府在一场全市公投后，恢复了伦敦自己的政府。大伦敦当局由选举产生的代表组成，他们的工作是监督当选的市长萨迪克·汗(Sadiq Khan)及其政府。
相比之下，英格兰其他地方的城市市长——他们的任务是在中央政府设定的优先领域提供政策和监督资金分配——通常会因为自己的机构受到限制而感到沮丧。它们也没有英国以外许多城市和地区政府所特有的财政工具，无论是在增加收入还是以金融资产为抵押借款方面。
在英格兰各地区建立小型议会的想法，与苏格兰和威尔士建立的立法机构一样，在2004年遭到了致命的打击。在布莱尔政府执政期间，长期担任副首相的约翰?普雷斯科特(John Prescott)一直敦促将工党创建的英国地区发展机构逐步转变为一种选举产生的地区管理机构。然而，尽管东北地区被选为最有可能支持这一提议的地区，但该提议却以压倒性多数遭到了选民的反对，这一决定在公众面前宣告失败。
20年过去了，新成立的一系列城市-地区当局有可能加深英格兰主要城市与那些没有大城市的地区之间现有的鸿沟。事实上，最近宣布的一些权力下放协议由于某些当局不愿参与这些倡议而被搁置了多年。例如，由于达勒姆郡议会拒绝加入其更大的城市邻居，围绕东北部城市的协议被搁置了数年。
尽管这种模式在英格兰的出现并不稳定，但在大城市及其周边腹地建立领导阶层可以提高民主生活的质量，并创造一个更负责任的政府层面，这种想法对许多人来说仍然很有吸引力。
然而，在英国政界人士和管理人员试图将这一机制描述为等同于苏格兰、威尔士和北爱尔兰引入的更清晰、更有力的治理形式之际，另一个重要问题出现了。也就是说，英国人是否开始对这些在英格兰以外建立的新形式的政府感到嫉妒和怀疑，对整个联邦的热情也降低了。
在一个关于主权、民族认同和自决的辩论已成为政治生活不可或缺的时代，英格兰和英格兰人需要被承认为一个多民族联盟中的一个独特的民族实体的观点，得到了更广泛的共鸣
对一些人来说，这种迫切需要源于这样一种信念，即与其他地方权力下放相关的变化，已经使大多数英国人处于不利地位。一些人用财政术语来表达这一点，认为英格兰的纳税人一直在为给予北爱尔兰和苏格兰更慷慨的人均和解提供资金。另一些人则认为，这反映了英国政治机构对这些地区居民的明显偏好，即给予这些地区的居民额外的政治权利，而忽视了英格兰非大都市地区的居民。
随着贝尔法斯特、爱丁堡和卡迪夫新议会的成立，以及英格兰没有任何这样的模式，认为这些改革造成了一种不平衡，使英国大部分地区处于不利地位的观点，已经成为一种常见的政治情绪。当苏格兰和威尔士议员对仅适用于英格兰的有争议的立法提案进行投票的能力成为一个有争议的政治问题时，这一点尤为突出——比如在2004年，布莱尔政府提出了有争议的立法，要求英国大学的学生支付部分学费。
这种不平衡造成的宪法问题，在上世纪90年代末首次引入权力下放时，就被一些国会议员和上议院议员在议会中大肆宣扬。一些人认为，这些变化的一个意想不到的影响可能是在英国人中产生一种民族不满情绪——甚至可能是一种被动的民族主义。但在很大程度上，这一前景被两大主要政党的政客们忽视或嘲笑。
然而，在新议会成立后不久，其他地方的改革将如何影响英格兰的问题——以及它是否也需要一种机制来表明其议员对只影响英格兰的立法的同意——进入了政治主流。一些活动人士和国会议员建议，只有建立一个等同的英格兰议会，才能解决英国其他国家权力下放造成的严重不平衡。
2015年，戴维·卡梅伦(David cameron)领导的保守党政府推出了一套新规则，用于处理法律中仅与英格兰有关的部分。这些改革被称为EVEL(“英国人对英国法律的投票”的缩写)，事实证明，这些改革操作起来极其复杂，在议员中几乎没有引起什么热情，而广大公众几乎一无所知。2020年，约翰逊的保守党政府悄悄废除了这些规定。
尽管按照联邦路线重塑英国的想法(即每个州都有自己的议会来制定国内立法)得到了一些支持，而且可能会越来越受欢迎，但英国政界人士和绝大多数宪法专家对这一想法显然保持冷静。他们认为，考虑到英格兰的规模和财富优势，朝这个方向推进可能会导致联合王国的解体——这意味着它将在联合王国内拥有不成比例的影响力。
根据这种观点，这样的改革是没有根据的，因为英格兰已经是英国治理体系中最强大、最重要的部分，绝大多数议员都坐在英格兰席位上。但是，一旦提出英格兰在英国这个日益不和谐的联盟中如何以及处于什么位置的问题，要把它重新置于默默无闻的境地绝非易事。
根据一些调查证据，英格兰人最有可能认为他们的国家在英国目前的权力下放解决方案中处于不利地位，这些人最倾向于认为中央政府离他们的生活太遥远，也太忽视他们的生活。他们也是最有可能在2016年投票支持英国退出欧盟的人。
到2000年代中期，这种情绪已经成为一个敏感的政治话题，当时保守党议员开始担心权力下放对英格兰其他地方的影响，而工党议员通常更喜欢歌颂地区权力下放的优点，尤其是在英格兰北部。但是，在2014年苏格兰独立公投期间，英格兰人和他们的政治代表对这些问题的看法有了新的意义。
在这场竞选即将结束时，保守党、工党和自由民主党的领导人以一种被大肆宣传的“誓言”的形式宣布了进一步向苏格兰下放权力。苏格兰政府获得新权力的承诺是否对这次历史性投票的结果产生了影响，这一点值得商榷。但值得注意的是，它在英格兰不同地区引发了敌对反应，包括许多保守党议员对他们的首相。这激起了如此大的不满，卡梅伦被迫在他的乡间别墅契克斯(Chequers)举行集会，以平息这些后座议员的反叛情绪。
调查显示，相当多的少数英格兰人对苏格兰公投的结果持强烈看法——约20%的受访者对苏格兰人离开英国感到高兴，而大约同样数量的受访者担心苏格兰离开英国的影响。但此时，另一种情绪是显而易见的。“我们什么时候能投票?”我记得在2014年夏天的各种小组讨论中，英国观众一次又一次地问我这个问题。与苏格兰人相比，英格兰人被剥夺了公民权，因为他们对统治秩序的忠诚被认为是理所当然的。
在这一时期，威斯敏斯特制定“英格兰问题”时所用的狭隘术语，与主权、民主控制和民族自决等强大理念的吸引力日益增强，形成了惊人的对比。它还为英国多数人在2016年的脱欧公投中反叛提供了重要的前奏，最终，他们获得了就一个具有宪法重要性的问题进行投票的机会，并产生了深远的经济和社会影响。
尽管人们对英国脱欧公投及其影响说了这么多，但在这种背景下，当一个国家的多数人对其所在的跨国安排变得更加不安时会发生什么，这个问题需要进一步考虑。正如我在新书《破碎的联盟》(fracture Union)中所言，英国联盟的未来前景甚至可能取决于它。
值得考虑的一个也许有点出乎意料的国际例子是捷克斯洛伐克，它于1993年1月1日分裂为捷克共和国和斯洛伐克两个独立的国家。尽管背景有很多不同——尤其是共产党的长期统治历史，以及1989年共产党解体所释放的离心动力——但这个故事的各个方面都与盎格鲁-苏格兰联盟面临的当前形势高度相关。
捷克斯洛伐克的分裂并非直接源于民众的民族主义要求，而是在很大程度上由政治层面的决定所决定。就在投票前的六个月，捷克斯洛伐克分裂成两个完全独立的国家的支持率只有16%。而且很有可能就这个问题举行全民公投(几乎就要发生了)，结果是大多数人支持维持现状。
20年前，即1968年，为保护斯洛伐克人不受捷克多数人支配而制定的新立法规定，宪法和其他重要法律必须在“特别多数”的基础上通过。这些规定是捷克方面不断抱怨和一些怨恨的根源，被认为是对多数人意愿的反民主制约。
在共产党的政治控制下，这些分歧被共产党维护更广泛国家的利益所压倒。但是，一旦共产主义结束并引入民主模式，斯洛伐克主权观念与联邦国家模式的必要性之间的摩擦加剧了这些国家与代表它们的议会之间潜在的紧张关系。与盎格鲁-苏格兰的情况类似，许多捷克人对斯洛伐克人在联邦政府中所占比例的不平衡感到不满，并质疑将资源不成比例地转移到较贫穷的斯洛伐克领土。
尽管在宪法框架上进行了漫长而艰难的谈判，但这两个地区的政治家在宪法观点上存在相当大的分歧，两派都支持完全不同的宪法观点。1991年11月，新的联邦框架最终达成协议，但该协议被斯洛伐克议会否决。捷克外交部随后宣布，与斯洛伐克方面的进一步谈判将毫无意义。
在1992年6月的议会选举中，这两个领土的主要赢家是最不愿意与对方妥协的政党。捷克政府放弃了谈判，并放弃了在斯洛伐克就其在国家内的未来举行全民公决的可能性，转而采取迅速彻底分裂的想法。
捷克斯洛伐克的分裂凸显了政治家在宪法危机时刻可以发挥的关键作用，以及随着时间的推移，在全国多数人中积累起来的被忽视和不公平的感觉所产生的腐蚀性影响。这也突显出，当中央和次邦的政客们持有不可调和的宪法世界观，并在不同的领土范围内争取选票时，维持一个联盟的挑战。
是否可以想象，某些英国政客会在某个时候，通过动员英国多数民众反对英国较小国家的主张和抱怨，来寻求优势?保守党内部出现的公众对卡迪夫和爱丁堡分权政府模式的怀疑，是否可以被理解为这种动态的第一个迹象?
在最近的政治历史中，曾出现过呼吁捍卫被忽视的英国利益在政治上具有强大影响力的时刻——例如，在2015年大选期间，保守党发布了工党领袖埃德?米利班德(Ed Miliband)坐在苏格兰民族党领袖尼古拉?斯特金(Nicola Sturgeon)口袋里的照片。在未来的议会选举中，这很可能再次成为一个主题，尤其是如果苏格兰民族党能够从目前的低迷中复苏的话。
然而，从长远来看，决定英格兰“地方”不满的居民对权力下放的感受——以及对英格兰利益得到更大承认和保护的诱惑——最重要的是他们所经历的治理质量、服务提供和经济机会。
近年来，尽管引入了地铁市长，但在缩小“升级”旨在解决的地区差距方面收效甚微，而且确实存在更多地方当局破产的前景。因此，如果要求在未来几年更加重视英格兰中心地区的呼声越来越高，也就不足为奇了。
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